Koulun tavoitteet | Työskentelykulttuuri | Pedagogiset käytännöt | Tietotekniset ratkaisut | Opettajayhteisö | Johtajuus

Virantäyttöön liittyvää oikeuskäytäntöä

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus on ottanut useasti kantaa kunnalliseen virantäyttöön liittyviin ongelmiin ja tarkentanut, millä perusteilla kunnallisen itsehallinnon rajat ja ansioituneimman viranhakijan kriteerit määräytyvät. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 1982 I 1 painottui selvästi kunnallisen itsehallinnon periaate. KHO:n mukaan kaupunginhallitus sai harkintavaltansa rajoissa valita sopivimmaksi katsomansa kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista. Opetusalaa erityisesti koskee ratkaisu KHO 1991 II 59, jossa todetaan, että arvioitaessa sitä, kuka kelpoisuusvaatimukset täyttävistä henkilöistä on taitavin ja soveliain, on kiinnitettävä huomiota paitsi suoritettuihin tutkintoihin, lisäarvosanoihin ja muihin opintoihin erityisesti opetustaitoon ja opetustehtävissä hankittuun kokemukseen. Tapauksessa virkaan valitulla henkilöllä oli alempi tutkinto, mutta riittävän pitkä työkokemus. Ratkaisun perusteella ei pätevyysvertailua voida ratkaista pelkästään työkokemuksen ja tutkinnon perusteella. Aiemmin oli ollut tapana laatia matemaattisen tarkka erittely hakijoiden opintosuorituksista ja työkokemuksesta määrämuotoiselle lomakkeelle, jonka pohjalta oli mahdollista mekaanisesti määritellä paras hakija. Pätevyysvertailun teko ei muutoinkaan ole yksinkertaista. Esimerkiksi haettavan viran tehtäviin liittyvä työkokemus pitäisi arvostaa korkeammalle kuin muu työkokemus, mutta näin ei aina välttämättä ole. Myös työkokemuksen pirstaleisuus ja pätkittäisyys voivat vähentää sen painoarvoa, mutta tässäkin yhteydessä pitää muistaa, ettei tämä ole yksinomaan viranhakijan vika.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 17.4.2002 T 893 arvioitiin muun ohella ikäsyrjintäväitettä. Virkaan valittu oli toiminut valmistumisensa jälkeen 3,5 vuotta opetustehtävissä ja valitsematta jäänyt 15 vuotta. KHO lausui jälleen, että viranhaltijan valinta perustuu kokonaisharkintaan siitä, kuka kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista on virkaylennysperusteet (taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto) huomioon ottaen ansioitunein. Koulutuksen ja työkokemuksen ohella on otettava huomioon hakijan viran hoitamisen kannalta merkitykselliset henkilökohtaiset ominaisuudet. Sivistystoimen lautakunnan päätös oli perustunut myös haastattelussa esiin tulleisiin seikkoihin ja henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointiin. Sen sijaan hakijoiden ikä ei ollut valinnan perusteena.

Korkeimmat oikeusasteet ovat ottaneet useasti kantaa nimenomaan sukupuolen perusteella tapahtuneeksi oletettuun syrjintään virkanimitysprosessiin liittyen. Tuomioissaan KKO 1996:141 ja KKO 2005:24 korkein oikeus on linjannut, että virkaan nimittävällä viranomaisella on oikeus painottaa hakijoiden ansioita tarpeittensa mukaan, kunhan tämä tapahtuu objektiivisin perustein. Korkein hallinto oikeus on puolestaan päätöksissään KHO 1989 A 32 ja KHO 2005:44 todennut, että työkokemuksella ei ole useinkaan ratkaisevaa merkitystä ansioituneisuutta vertailtaessa.

Korkein hallinto-oikeus perusteli tuoreinta kunnalliseen virantäyttöön liittyvää ratkaisuaan KHO 2005:44 samansuuntaisesti kuin aiempia ratkaisujaan, jotka ovat pääosin ajalta ennen uuden perustuslain voimaantuloa. KHO totesi jälleen, että nimitysperusteita on arvioitava kokonaisuutena. KHO myös hyväksyi nimitysperusteiden merkittävänkin painottamisen ja tunnusti kunnallisen itsehallinnon vahvuuden antamalla erityistä painoarvoa viranhakuilmoituksessa mainituille seikoille, jotka kunta oli asettanut. KHO antoi erityisen vähän merkitystä työkokemukselle ja totesi, että kokemusta on tarkasteltava suhteessa hakijan ikään. Tämäkin vastasi aiempaa ratkaisukäytäntöä, jonka mukaan työkokemus ei ole saanut mainittavaa painoarvoa.

Hallinto-oikeudet

Hallinto-oikeuksien ratkaisukäytännöissä on huomattavia eroja. Yksittäisten nimitysperusteiden avulla tehtävää vertailua ei juurikaan esiinny, jolloin ratkaisukäytännön hahmottaminen muodostuu hankalaksi. Osa tuomioistuimista perustelee ratkaisunsa tarkasti perustuslain nimitysperusteiden valossa, osa omalla tavallaan. Yleisesti ottaen hallinto-oikeudet kunnioittavat kunnallista itsehallintoa, mikä käy välillisesti ilmi valituksien hylkäysmääristä. Esimerkiksi Turun hallinto-oikeus käsitteli vuosina 2000–2005 yhteensä 27 virantäyttöön liittyvää tapausta, joista se hylkäsi 24. Hallinto-oikeuksien ratkaisuista ilmenee, että kunnan tekemä valintapäätös on lähtökohtaisesti oikea ja sitä pitää perusteellisesti horjuttaa, jotta päätös voitaisiin kumota. Turun hallinto-oikeus on todennut vasta olennaisesti korkeamman koulutuksen ja laajemman työkokemuksen olevan merkityksellinen arvioitaessa virkanimitysperusteiden luoman harkintavallan väärinkäyttöä. Todistustaakka on tässä valittajalla. Korkein hallinto-oikeus on pysyttänyt suurimman osan hallinto-oikeuksien ratkaisuista.

Nimitysperusteiden sisällön ja niiden merkityksen suhde virantäyttöön on epäselvää. Turun hallinto-oikeus on soveltanut ansiovertailua eri tavalla silloin, kun kysymys on ollut eri sukupuolta edustavista hakijoista. Ns. tasa-arvotapauksissa hallinto-oikeus on korostanut ansiovertailussaan koulutusta, työkokemusta ja muita muodollisia ansioita. Henkilökohtaiseen sopivuuteen liittyvät seikat ovat olleet toisarvoisia. Helsingin hallinto-oikeus on käsittänyt yleisillä nimitysperusteilla kokonaisuutta, jonka muodostavat ansiot (koulutus ja työkokemus) ja henkilökohtaiset ominaisuudet (soveltuvuus). Kouvolan ja Hämeenlinnan hallinto-oikeudet ovat korostaneet perustuslain esitöiden sisältämiä yleisten nimitysperusteiden määritelmiä. Vaasan hallinto-oikeus on korostanut koulutuksen ja kokemuksen merkitystä. Yleisenä linjana on ollut antaa viran tehtäville arvoa nimitysperusteiden keskinäistä punnintaa suoritettaessa. Kyky on korostunut suhteessa taitoon.

Hakuilmoituksessa mainittujen lisävaatimusten merkitystä on pidetty vähäisenä. Turun hallinto-oikeus on katsonut näiden olevan vain seikkoja, jotka voidaan ottaa huomioon virantäyttötilanteessa, ei siis sitovina kelpoisuusehtoina. Myös Rovaniemen hallinto-oikeus on jättänyt hakuilmoituksessa olevat ehdotukset taustalle.

RATKAISUN KHO 2005:44 VAIKUTUS

Kirjallisuudessa vallitsee laaja yksimielisyys siitä, että kunta on virkaan nimittäessään entistä sidotumpi perustuslain virkanimitysperusteisiin ja viranhakijoiden välillä suoritettavaan ansiovertailuun. Kunnallinen itsehallinto on kaventunut virkavalinnoissa, sillä tarkoituksenmukaisuusharkinnan osuus on pienentynyt. Lähtökohtaisesti näin on, sillä nykyisin perustuslain tasolla säädetään nimitysperusteista kunnalliseen virkaan. Tästä ei ole enää epäselvyyttä. Perustuslaki saa etusijan alempiin säädöksiin nähden.

Opettajanvalintaa ovat jo kauan ohjanneet tarkasti säännellyt yleiset ja erityiset kelpoisuusvaatimukset. Kumottujen peruskoulu- ja lukiolakien mukaan kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista virkaan piti nimittää taitavin ja soveliain. Mainitut lait kumottiin 31.12.1998. Suomen uusi perustuslaki, joka sisälsi yleiset virkanimitysperusteet eli taidon, kyvyn ja koetellun kansalaiskunnon, tuli puolestaan voimaan 1.3.2000. Aiempien peruskoulu- ja lukiolakien sekä nykyisen perustuslain sisältämät nimitysperusteet muistuttavat hyvin läheisesti toisiaan.

Ratkaisussa KHO 2005:44 korkein hallinto-oikeus osin vahvisti vanhan tulkintalinjansa. KHO katsoi entiseen tapaan, että nimitysperusteita on arvioitava kokonaisuutena, jossa koulutuksen ja työkokemuksen ohella on otettava huomioon myös hakijan viran hoitamisen kannalta merkitykselliset henkilökohtaiset ominaisuudet, jolloin haastattelutilanne ja erilaiset lausunnot saavat suuren painoarvon. Tarkasteltavan ratkaisun perusteluista ei kuitenkaan käy ilmi, että kunnallinen itsehallinto rekrytointitilanteessa olisi konkreettisesti millään tavalla heikentynyt. KHO:n perusteluista voisi jopa tehdä johtopäätöksen, että kunnallinen itsehallinto on käytännön valintatilanteessa vahvistunut, koska KHO antoi erityisen suuren painoarvon viranhakuilmoituksessa mainituille kunnan itse asettamille vaatimuksille.

Korkeimman hallinto-oikeuden aiemminkin soveltama ja ratkaisussaan KHO 2005:44 vahvistama kokonaisvaltainen taidon, kyvyn ja koetellun kansalaiskunnon arviointimalli, nimitän sitä kvalitatiiviseksi lähestymistavaksi, on omiaan herättämään epäilyksen virkaa hakevien oikeussuojan pitävyydestä ja oikeusvarmuudesta tapauksissa, joissa esitetään perusteltu väite puolueellisesta valinnasta. Ainakin jos kvalitatiivista lähestymistapaa verrataan joidenkin hallinto-oikeuksien ja aiemmin opetusviranomaisten tapaan verrata kvantitatiivisen tarkasti hakijoiden ansioita, on vaikea ennakoida muutoksenhakuprosessin lopputulosta. Toisaalta KHO:n ratkaisun perustelut eivät millään tavalla suinkaan legitimoi täysin vapaata nimitysharkintaa, vaan kunnalla on velvollisuus kiinnittää objektiivisesti huomiota nimitysperusteisiin hakijoita vertaillessaan.

Tarmo Miettinen ja Matti Muukkonen näkevät ratkaisun KHO 2005:44 olevan merkin siitä, että korkein hallinto-oikeus olisi ottanut käyttöön potentiaalia korostavan linjan. He perustelevat näkemystään mm. sillä, että haastattelun merkitystä korostettiin ja sitä, että KHO:n mielestä hakijan kokemus tulee suhteuttaa hänen ikäänsä. He tähdentävät, että nimitysperustesäännöksen soveltamisalalaajennuksen myötä ansioituneisuusperiaatteen voisi katsoa tulleen yhä selvemmin lainsäätäjän tahdoksi. Yleistäen voisi vielä todeta, että kunnalla on entistä laajemmat mahdollisuudet rekrytoida haluamaansa henkilöstöä.

Lähteet:
Harjula, Heikki – Prättälä, Kari: Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat. Talentum. Jyväskylä 2007.
Hirvonen, Kalervo – Mäkinen, Eija: Kunnallinen viranhaltija – Oikeudellisen aseman sääntely. Edita. Helsinki 2006.
Huusko, Liisa: Työoikeus on tärkeä elementti jo rekrytoinnissa. Edilex 2006.
Koskinen, Seppo – Kulla Heikki: Virkamiesoikeuden perusteet. Talentum. Helsinki 2009.
Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet. Talentum. Helsinki 2003. Kuoppamäki, Markku: Yhdenvertaisuus ja syrjintä työelämässä. Edita. Helsinki 2008.
Lahtinen, Matti – Lankinen, Timo: Koulutuksen lainsäädäntö käytännössä. Tietosanoma. Pieksämäki 2010.
Lehtinen, Mari: Määräaikaisten vakinaistaminen kunta-alalla. Tehy ry. Multiprint 2006.
Lindholm, Laura – Nybondas-Kangas, Henrika: Mitä tulee tietää, kun palkkaa uutta henkilöstöä? Kuntatyönantaja 1/2004.
Miettinen, Tarmo – Muukkonen, Matti: Perustuslain 125.2 §:n nimitysperusteet ja kunnallinen virantäyttö. Lakimies 4/2006.
Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. WSOY Lakitieto. Porvoo 2004.

Mikä KenGuru? | Tuotanto | Ehdota sisältöä